Не дураки и дороги Эффективная модель городского развития из Бразилии

Бразильский город Куритиба выработал модель успешного функционирования и развития, научившись решать широкий спектр проблем: от транспортных и экономических – до социальных и экологических. При этом город не является самым богатым в стране, которая, в свою очередь, не входит в клуб стран «золотого миллиарда». Из истории Куритибы можно сделать, как минимум, два вывода. Во-первых, обеспечить высокое качество городской среды можно в довольно сложных условиях, а во-вторых, добиться этого можно без каких-то безумных денег и навороченных технологий. Для этого нужны: чёткая и долговременная программа с внятными целями, а также профессионализм и честность управленцев и исполнителей. Хотя со всем этим в России дела обстоят не лучшим образом, опыт Куритибы может быть использован при решении проблем наших городов в силу схожести или универсальности ситуаций и задач.

Куритиба – город с историей,
выросший из посёлка золотодобытчиков.
Его исторический центр, по счастью,
избежал перестройки и поддерживается
в неплохом состоянии.
Curitiba — the city with history
which grew from the village of gold miners.
Its historic center, fortunately,
escaped the restructuring
and maintained in good condition.

Широко известная в узких кругах
Бразилия – высокоурбанизированная страна: в городах живут три четверти её 190-миллионного населения. При этом условия обитания большинства бразильцев весьма далеки от нормальных. Общая беда Латинской Америки – социальное расслоение, слабость среднего класса и гражданского общества и, как следствие, неспособность граждан влиять на политику властей. Контрасты особенно заметны в городах, где суперэлитные дома спокойно соседствуют с трущобами, отгородившись от них высокими заборами с колючей проволокой. Лишь немногие латиноамериканские мегаполисы могут похвастаться качественной средой обитания, да и то лишь в фешенебельных кварталах. Один из самых благополучных миллионников – Куритиба, город «второго дивизиона», сильно уступающий в размерах Рио и Сан-Паулу. Его название не слишком знакомо широкой публике, но зато хорошо известно профессионалам в сфере городского управления. Благодаря последовательной, социально ориентированной политике, проводимой на протяжении сорока лет, Куритибе удалось выйти на первое место по уровню жизни в Бразилии. Опыт решения проблем, накопленный этим городом, изучается и перенимается в разных странах – как в соседних, так и в отдалённых от неё регионах мира, включая более развитые. В 2008 году к ним присоединилась Пермь, когда губернатор О.Чиркунов пригласил экс-мэра Куритибы консультировать разработку плана развития краевой столицы1.
Куритиба – столица штата Парана, который относится к экономически развитому югу страны. Город лежит в 340 км к юго-западу от крупнейшей метрополии континента Сан-Паулу и в 100 км от океана, где находится его аванпорт. Сегодня это обширная урбанизированная территория площадью 842 км2 и населением порядка 3,2 млн человек (Наиболее близким аналогом по числу жителей и застроенной площади является Рим, где на 855 км2 проживает 2,7 млн человек)2. Ядро агломерации (Куритиба в границах муниципалитета) занимает 431 км2, а его население – 1,8 млн человек3. Основная масса горожан – европейского происхождения (потомки португальцев, немцев, итальянцев, поляков и украинцев), что объясняет более высокий образовательный и жизненный уровень curitibanos по сравнению с тропическими регионами.
Главные проблемы города, общие для всех метрополий Третьего мира, порождены мощным, хотя и несколько замедлившимся в последние годы притоком деревенских жителей, согнанных с насиженных мест механизацией сельскохозяйственного труда и переделом земли. Большинство вчерашних батраков и фермеров не находят работы и жилья, пополняя ряды городских безработных и скваттеров. В результате растёт преступность, обостряются проблемы c жильём, инфраструктурой, экологией и проч.
При этом на общенациональном фоне экономика Куритибы неплохо развита. Основная доля ВВП приходится на сферу услуг (около 60 %), а также на обрабатывающую промышленность (чуть меньше 40%): машиностроение (включая автопроизводство), ИТ. Отрасли, использующие дешёвый труд, постепенно вытесняются более интеллектуальными производствами, создающими высокую добавленную стоимость. Преуспеванию способствуют несколько факторов. Во-первых, выгодное географическое положение – через Куритибу проходит «дорога жизни» – трансконтинентальная магистраль BR116, соединяющая крупнейшие мегаполисы страны Сан-Паулу и Рио-де-Жанейро с Монтевидео, Асунсьоном и Буэнос-Айресом. Во-вторых, в городе имеется значительное число квалифицированных кадров, выпускаемых местными профессиональными школами и вузами. И, в-третьих, стараниями городских властей в Куритибе созданы благоприятные условия жизни и ведения бизнеса. Хотя сорок лет назад дела обстояли совсем иначе.

Первый план
Куритиба была основана в 1693 году золотодобытчиками из Португалии и вплоть до 1853 года, когда она стала столицей штата Парана, не играла сколько-нибудь заметной роли, сохраняя прежние размеры. С этого момента число жителей города устойчиво росло, увеличившись с нескольких тысяч до 140 тысяч в 1940 году. Приток населения резко ускорился в годы Estado Novo4, когда форсированная индустриализация страны спровоцировала стремительную трансформацию сельскохозяйственного производства. Кофе, выращивание которого требовало больших трудозатрат, стал активно вытесняться соей, что было гораздо выгоднее. Смена культур привела к полному переделу всей существовавшей модели землепользования и производства: консолидации земельных наделов и быстрой механизации. Мелкие фермеры разорялись, без работы остались десятки тысяч батраков. Часть этой люмпенизированной массы переселилась в предместья близлежащих городов, кто-то подался на север – в соседний штат Сан-Паулу или дальше, в малоосвоенные регионы на северо-западе Бразилии. Однако большая часть вчерашних селян оказалась в Куритибе, скачком увеличив её население. Если в 1950 году число жителей города составляло около 180 тысяч, то к 1960 году оно удвоилось, а ещё через 10 лет удвоилось вновь, достигнув к 1970 году 609 тысяч.
На фоне этих событий городские элиты осознали, что отсутствие стратегии развития при неконтролируемом притоке иммигрантов может привести к скорой катастрофе. Поэтому власти города заказали разработку первого генерального плана французскому урбанисту Альфреду Агашу (1875-1959), в те годы работавшему в Бразилии и уже составившему генплан Рио-де-Жанейро.
Плана Агаша был одним из первых комплексных генеральных планов (comprehensive Master Plan) в современном понимании. Своим появлением на свет он обязан федеральному центру, финансировавшему капитальный ремонт инфраструктуры бразильских городов. Чтобы получить средства из федерального Фонда участия муниципалитетов, муниципии должны были обзавестись генпланами – правительство наделило их соответствующими полномочиями. Составление генпланов велось на деньги Национального жилищного банка совместно с национальным агентством SERFHAU, которое осуществляло надзор за городским планированием и жилищным строительством.
План Куритибы, принятый в 1943 году, содержал характерные для своего времени решения. Сделав ставку на рост автомобилизации, Агаш рекомендовал направить основные средства на сооружение системы кольцевых и радиальных магистралей с непрерывным движением. Отрезки радиусов, проходящих через центр города, предполагалось расширить за счёт сноса значительной части исторической застройки – подобно тому, как это происходило в Москве после 1935 года. Как показывает опыт российской столицы, расширение улиц всё равно не спасло бы от транспортного коллапса, а лишь отсрочило бы развязку. Впрочем, в те годы автомобиль был скорее роскошью, а не средством передвижения, так что негативные сценарии мало кому приходили на ум.
Помимо транспортных объектов Агаш наметил и местоположение комплексов общегородского масштаба: промышленной зоны за железнодорожным вокзалом, общественно-административного центра к северу от исторического ядра, политехнического кампуса к юго-востоку от него, а также центрального рынка.

Смена курса
При всех своих достоинствах и недостатках план Агаша быстро терял актуальность. Его реализация не поспевала за стремительным разрастанием города, практически неконтролируемым. Параллельно со строительством муниципальных объектов, тормозившимся нехваткой средств, неуклонно росло число бидонвилей, занимавших всё новые территории. Центральная часть города, страдавшая от перенаселённости, и дороги приходили в запустение, назревал транспортный коллапс. Появились проблемы, вызванные загрязнением окружающей среды и участившимися наводнениями.
На этом фоне в середине 1960-х в сознании городских элит происходит переворот. Переломным моментом стало решение мэрии форсировать прокладку автомагистрали через исторический центр, что вызвало организованные протесты интеллигенции и студентов. Среди оппонентов выделялась группа молодых технократов – архитекторов-урбанистов и инженеров из Федерального университета штата Парана. Недавние выпускники старейшего в стране вуза предложили альтернативную программу, которая содержала новые для того времени идеи. Благодаря энергии участников (и связям с рядом высокопоставленных чиновников) им удалось «навязать» её городской администрации, а себя – в качестве консультантов.
Особую роль в смене вектора градостроительной политики сыграл вожак коллектива архитектор Жайме Лернер, стажировавшийся в мастерской Жоржа Кандилиса, одного из лидеров «Группы Х». Параллельно с работой в мэрии Лернер со товарищи составили костяк независимого Исследовательского института городского планирования (IPPUC), которому были делегированы обязанности «генпланировщика» (включая разработку основных принципов генплана и их регулярную актуализацию)5. IPPUC на долгие годы стал главным интеллектуальным штабом планирования города. Позднее, в 1971-м, на волне кадровых перестановок Лернер сам возглавил городскую администрацию. В должности мэра он пробыл три срока (хотя и с перерывами) и ещё дважды избирался губернатором штата. Так что за 30 лет пребывания у власти он имел реальную возможность осуществления своих идей, в чём преуспел.
Актуальной задачей администрации был не только пересмотр схемы Агаша, но и создание инструментов для своевременной реализации идущего ему на смену генплана, который обладал бы большей гибкостью и не отставал от развития города. В 1965 году муниципалитет провёл открытый конкурс на новый, «предварительный» генплан, в котором победил проект планировщика из Сан-Паулу Жоржи Вилема. Задачей максимум этого «протогенплана», прошедшего публичное и экспертное обсуждение и принятого за основу в 1966 году, было повышение качества жизни всех горожан независимо от их достатка. Четыре последующих года (1967-1970) ушли на доведение до ума проекта Вилема, что было выполнено силами IPPUC. Работу планировалось вести по нескольким направлениям, предполагавшим:
— формирование уникального городского ландшафта;
— сохранение культурного и природного наследия;
— улучшение экологической ситуации;
— облагораживание городской среды;
— обустройство общественных пространств;
— охват инженерной инфраструктурой всей территории города;
— удержание населения в территориальных границах муниципалитета;
— экономическое обеспечение градостроительного развития.

Как и в любом другом мегаполисе третьего мира, в Куритибе много башен. Но по сравнению с Сан-Паулу или Рио их количество не «зашкаливает».
Большая часть городской застройки — не выше 2-х этажей.
As in any other third-world metropolis in Curitiba there are a lot of towers. But compared to Sao Paulo or Rio the numbers are not «off scale».
Most of the urban area — not more than 2 floors.

«Треугольник» Лернера
Стержневой идеей нового Генплана была интеграция трёх систем: улично-дорожной, общественного транспорта и, наконец, землепользования и застройки. Их развитие должно было происходить взаимосвязанно, в соответствии с экономическими, социальными и экологическими потребностями города.
Вместо механического клонирования кварталов, приводящего к бесформенному расползанию городской территории и одновременному переуплотнению центральной части, развитие города должно было происходить линейно, вдоль нескольких чётко выделенных направлений. Эта концепция несомненно вписывалась в актуальные идеи того времени, которые были озвучены членами «Группы Х», выступавшими в пользу открытых, развивающихся во времени структур. Достаточно вспомнить проект «Токио-1960» К.Танге или работы мастерской Ж.Кандилиса, в которой стажировался Лернер. В соответствии с этой моделью были выделены 5 градообразующих осей, названных «структурными коридорами». Вдоль них планировалось сконцентрировать рост города, тем самым делая его более предсказуемым и управляемым, и развивать его транспортную инфраструктуру. По сути, Куритиба получала новый планировочный каркас, вбирающий в себя «центральные» (деловые, торговые, культурные и проч.) функции, которые распределялись более сбалансированно. Эти «коридоры» обходили историческое ядро по трассе т.н. внутреннего кольца, освобождая центральные кварталы от чрезмерных нагрузок. Работоспособность модели структурных осей должны были обеспечить тесно связанные с ней системы: землепользования и застройки и транспорта.
В 1960-е годы транспортные проблемы обострились настолько, что откладывать их решение стало невозможно. Для этого пришлось радикально пересмотреть организацию движения в городе. Несмотря на высокий уровень автомобилизации (в настоящее время 625 машин на 1000 жителей)6, автомобиль был «поражён в правах», тогда как главенствующая роль была отведена общественному транспорту. Чтобы обеспечить требуемую пропускную способность скоростных радиусов, их пришлось бы расширить до 60 м (ширина Тверской ул.), что, как уже упоминалось, потребовало бы масштабного сноса. Вместо этого Лернер с коллегами предложили оригинальное и экономичное решение – используя существующую дорожную сеть, распределить транспортный поток по трём параллельным улицам. Движение по двум боковым стало односторонним – центростремительным и центробежным соответственно. По ним был пущен скоростной транзит. Центральная трасса была отведена под относительно медленное движение частных автомобилей (по бокам) и беспрепятственное движение общественного транспорта (по выделенным полосам в середине).
Запуск новой схемы движения сопровождался внедрением правил землепользования и застройки, согласуя тем самым плотность населения с возможностями транспорта. Не обошлось без отчуждения земельных участков, что, правда, старались свести к минимуму. Действующие в Куритибе правила зонирования принципиально не отличаются от тех, по которым живёт Нью-Йорк7 и другие города Северной Америки. Кварталы, расположенные вдоль «структурных коридоров» (в пешеходной доступности от автобусных остановок), допускалось застраивать высокоплотной многоэтажной застройкой – предельной в городе (общая площадь зданий могла в 22 раза8 превышать площадь участка). На перекрёстках с полосами скоростного движения процент застройки был несколько ниже: площадь зданий могла превышать площадь участка в 12 раз, причём здания должны были отстоять на 5 м от красной линии9. На остальных же территориях высота застройки ограничивалась 6 этажами и по мере удаления от «структурного коридора» убывала (соответственно, снижалась и плотность). Кроме того, ПЗЗ предписывали, чтобы определённая часть нижних этажей зданий, выходящих на проспекты с выделенными автобусными линиями, отводилась под коммерческие функции. В результате подобного зонирования панорама Куритибы производит обманчивое впечатление: при взгляде издали она воспринимается огромным мегаполисом, застроенным небоскрёбами, хотя основная масса зданий не выше 2-х этажей.

Настройка управления
Преобразование города происходило в довольно специфических (если не уникальных для Бразилии) условиях. Во-первых, в Куритибе удалось добиться консенсуса большей части городских элит (как бизнес-, так и властных) в отношении Генплана 1965 года. Приняв предложенный сценарий, они получили возможности (хотя и не совсем равные) влиять на его развитие. Второй особенностью была преемственность политики – различные, сменявшие друг друга городские и региональные администрации придерживались изначального плана, который был подвергнут ревизии лишь в 1999 году. С одной стороны, это объяснялось поддержкой Генплана-65 местными элитами. С другой, стараниями Лернера и его коллег в Куритибе был создан исправно функционирующий механизм принятия решений (и претворения их в жизнь), который позволил избегать политических сложностей, застопоривших развитие других городов страны (в частности Рио и Сан-Паулу).
Первые два срока Лернер был не избранным, а назначенным мэром, поскольку в годы военной хунты (1964-1985) выборность властных органов была «заморожена». Конечно, губернское начальство могло уволить его в любой момент, однако возглавляемая им администрация могла действовать относительно независимо от городского совета, избегая долгих бюрократических процедур. Тем более что военная диктатура, настроенная на поддержание высоких темпов экономического роста, привечала служивших ей технократов. Добившись успехов уже в первых начинаниях, Лернер и его коллеги получили мощные рычаги для последующих инноваций.
Пришлось проделать большую работу, чтобы настроить работу бюрократической машины. Неизвестно, отличалась ли Куритиба высоким качеством чиновничества изначально, либо эффективность его работы явилась результатом деятельности Лернера. Ясно другое – некомпетентный и коррумпированный аппарат запорол бы любую распрекрасную инициативу. На деле муниципальные кадры смогли «перемолоть» колоссальный объём работы, гарантировав реализацию большей части проектов.
«Мозгом» городской администрации стал IPPUC, который за счёт широких, делегированных ему полномочий стал играть «первую скрипку» в её работе. Структура института была задумана таким образом, что в его руководящий совет входили представители всех властных органов. Тем самым была обеспечена тесная функциональная связь между ключевыми муниципальными институциями, некоторые из которых позднее были ему подчинены. Со временем их вновь вывели из под контроля IPPUC, однако институт по сей день остаётся главным планировочным агентством Куритибы.

Местная альтернатива метро – «метробус»: удлинённые автобусы беспрепятственно движутся по выделенным полосам, не стоя в пробках.
Остановки – стеклянные цилиндры с турникетами и билетными кассами.
Local alternative to metro – «metrobus»: elongated buses move freely through dedicated lanes, without standing in traffic jams.
Stops — glass cylinders with turnstiles and ticket offices.

Хотя Лернер оказался чрезвычайно везучим и талантливым политиком, действовать ему приходилось в не самых комфортных условиях. Главной проблемой был очень мощный приток населения (в 1970-е Куритиба удерживала первое место в стране – около 10% в год в течение двух десятилетий), причём не самого образованного, остановить который было невозможно в принципе. Кроме того, идеи «младореформаторов» прямо противоречили господствовавшим тенденциям в градостроительстве (мир ещё не «остыл» от новой бразильской столицы), а также правительственной политике, разделявшей эти идеи и активно продвигавшей автомобилизацию на американский манер.
Поэтому для претворения намеченных планов в жизнь приходилось изобретать нестандартные ходы и действовать со спринтерской скоростью. Вместо реализации затратных grands projets с сомнительной эффективностью в Куритибе сделали ставку на множество мелкомасштабных, экономичных и остроумных инициатив, использующих местные ресурсы и рыночные механизмы. Решения, известные или очевидные, были выстроены в единую систему, а их осуществление – чётко скоординировано во времени. Транспорт и землепользование, гидрология и озеленение, переработка мусора, проблемы безработицы и преступности, образование и здравоохранение – все они воспринимались как взаимосвязанные части единой проектной задачи.
Основным механизмом решения задач был избран междисциплинарный семинар, где обсуждались различные идеи и сценарии, из которых выбирался наиболее перспективный. В любой проект закладывались риски возможных ошибок, благодаря чему они быстро выявлялись и исправлялись. Если бюджет не мог потянуть новую программу полностью, она всё равно запускалась, чтобы провести «разведку боем». Если она доказывала свою жизнеспособность, то город изыскивал недостающие средства.
Отстроив систему организации и заручившись поддержкой городских элит, можно было приступать к реализации намеченных планов.

Продолжение в следующем номере